Template-Type: ReDIF-Article 1.0 Author-Name: Luis Ángel Hierro Recio Author-Name: Pedro Atienza Montero Title: Los desequilibrios en la distribución de los recursos de las Comunidades Autónomas. Una perspectiva global Abstract: Resumen:La financiación autonómica puede ser considerada un macro-problema de distribución interterritorial de ingresos, en el que se combinan asignaciones de fuentes tributarias y transferencias intergubernamentales buscando equilibrios presupuestarios que permitan a todos los gobiernos disponer de financiación suficiente para atender sus necesidades de gasto. El presente trabajo tiene por objeto ordenar e inventariar los problemas de desequilibrio financiero asociados a la existencia de distintos sistemas de financiación y a la forma en que se organiza cada sistema, desde su origen hasta la actualidad. El principal resultado que se obtiene es que la actual forma de financiar las CC.AA. está plagada de fuentes de desequilibrio que obligarían a una reforma general y sustancial de los sistemas de financiación.Abstract:Básicamente la financiación autonómica es un macroproblema de distribución interterritorial de ingresos de naturaleza constitucional, que implica la asignación de fuentes de ingresos entre niveles de gobierno, que inevitablemente debe incorporar impuestos y transferencias intergubernamentales y que debe permitir el ejercicio autónomo de las competencias de gasto de cada Gobierno, garantizando el equilibrio vertical y horizontal entre gastos e ingresos. Entendiendo por equilibrio vertical que los dos niveles de gobierno, central y autonómico, dispongan de recursos para ejercer sus competencias de gasto de forma autónoma; y por equilibrio horizontal que las distintas Comunidades Autónomas (CC.AA.) dispongan de los recursos necesarios para afrontar sus competencias de gasto de forma que resulta un trato equitativo de sus respectivos ciudadanos. Al análisis de este problema se han dedicado con afán los investigadores en economía pública de nuestro país desde que el 22 de septiembre de 1980 fue aprobada la Ley Orgánica 8/1980 de financiación de las CC.AA., con la que se puso en marcha la financiación federal en España. Este afán investigador ha dado lugar a una riquísima bibliografía que aborda el estudio de nuestro sistema de financiación desde cualquier perspectiva posible y que desmenuza uno a uno los sistemas de financiación y sus instrumentos para poner de manifiesto sus problemas y avanzar posibles soluciones. El objetivo que nos planteamos en este trabajo es repasar aquella parte de los trabajos que se han dedicado a afrontar el problema de redistribución interterritorial asociado a la financiación autonómica, para intentar presentar de forma ordenada el innumerable número de problemas que implica la distribución de los recursos entre las administraciones del Estado y de las Autonomía, es decir, los desequilibrios financieros que han ido apareciendo consecuencia de dicha distribución de recursos, obteniéndose como principal conclusión que los desequilibrios financieros han ido creciendo a medida que los sistemas de financiación se hacían cada vez más complejos El primer y fundamental desequilibrio proviene de la existencia de dos regímenes. De este hecho se deriva un desequilibrio vertical en el régimen foral a favor de los territorios forales debido a un defectuoso cálculo del cupo en cuestiones como la subestimación del valor de las competencias asumidas por el Estado en el territorio foral, un índice de imputación no justificado y no actualizado, una inadecuada compensación por déficit o la utilización de un índice de actualización del cupo no adaptado a los ingresos de la C.A. Además, hay que añadir una sobrevaloración del ajuste por IVA también a favor de los territorios forales. Pues bien, este desequilibrio vertical favorable a las comunidades forales se transforma en un desequilibrio horizontal entre CC.AA. de distintos regímenes, con unas diferencias de financiación en términos per cápita insalvables a favor de las CC.AA. de régimen foral. Ya dentro del régimen general los desequilibrios horizontales entre CC.AA. son de dos tipos. En primer lugar, el desequilibrio horizontal estático, que se refiere al desequilibrio que se produce si la distribución de fondos no garantiza la suficiencia de todas y cada una de las CC.AA. para atender las necesidades de gasto en el año para el que se calcula el modelo (año base). En segundo lugar, el desequilibrio horizontal dinámico, que se refiere a la necesidad de que se garantice dicha suficiencia durante todo el periodo en el que esté vigente el modelo o la regulación del recurso Los principales factores que producen el desequilibrio horizontal estático son los siguientes. Primero, el sistema de financiación de régimen general partía en el año base de un montante de financiación que se distribuía entre las CC.AA. participantes, en función a unas variables de reparto que en principio deben ser representativas de las “necesidades de financiación”. Sin embargo, como consecuencia de la instauración del principio de statu quo (ninguna C.A. podía perder recursos en relación a los que obtenía antes de la reforma) el resultado fue que las variables de reparto y los pesos de las mismas se fijaron no en función de las necesidades de financiación sino con el objetivo de que la distribución horizontal diera un resultado coherente con la financiación según el coste efectivo, lo que implicaba perpetuar el desequilibrio horizontal derivado de la valoración de las competencias traspasadas según el coste efectivo. En segundo lugar, a partir del modelo vigente desde 2002 se agravó el problema con la inclusión de fondos adicionales de participación restringida. Esto supuso una alteración enmascarada de los criterios de reparto ya que dichos fondos implicaban la inclusión de otras variables de reparto que distorsionan el reparto inicial y que se crean ad hoc para modificar el criterio de reparto horizontal y favorecer a determinadas CC.AA. En tercer lugar, el problema de que las recaudaciones normativas de los tributos cedidos no se calculan adecuadamente en los años base desde 1986 y no se estima la parte de las mismas que se exporta a otras CC.AA. Por último, como quiera que en los modelos de financiación el reparto del año base siempre se ha calculado para déficit cero (siempre se ha partido de que las CC.AA. no actuaban con déficit) y se ha dejado el criterio de distribución del mismo a la discrecionalidad del gobierno, la consecuencia directa es que dicha distribución carezca de lógica asociada al modelo y por tanto que sea una fuente adicional de desequilibrio horizontal. En lo que respecta al desequilibrio horizontal dinámico, las fuentes de posible desequilibrio horizontal dinámico, en términos normativos, son básicamente dos. Por una parte, está la evolución del término de referencia, es decir el hecho de que los valores de las variables de reparto vayan cambiando con el paso del tiempo. Por otra parte, incluso si suponemos que el término de referencia no varía, es decir si suponemos que las variables de reparto permanecen constantes para todas las CC.AA. durante la vigencia del modelo, es imposible conseguir el equilibrio horizontal sin el establecimiento de unas reglas de evolución idénticas para el conjunto de los ingresos de todas las CC.AA. Pues bien, la primera fuente de desequilibrio no ha sido abordada hasta el modelo vigente. En cuanto a la segunda, la complejidad de los modelos ha ido variando sensiblemente las necesidades de afrontar el problema pero, en cualquier caso, se constata que la evolución del sistema de financiación en materia de equilibrio dinámico ha ido empeorando modelo a modelo, hasta situarnos en una posición en la que los desequilibrios dinámicos no sólo no se corrigen sino que se amplían. Sin embargo, incluso suponiendo un modelo equilibrado en términos normativos, si tomamos la recaudación real en lugar de la normativa surgirá una nueva fuente de desequilibrio dinámico como consecuencia de que el montante total de ingresos reales evoluciona de forma distinta al montante en términos normativos, ya que las recaudaciones reales evolucionan de forma distinta en cada C.A. y las recaudaciones normativas no se ajustan a dicha evolución real. Además de los desequilibrios verticales de los regímenes y horizontales entre e intra regímenes existen otros desequilibrios referidos a fuentes de financiación no incluidas en los regímenes y asociados a la capacidad del Gobierno de asignar discrecionalmente ciertas fuentes de ingreso adicionales como la distribución del déficit, de los recursos procedentes del Fondo de Liquidez Autonómica y del Mecanismo de Pago a Proveedores, la financiación vía convenios o la financiación de competencias no homogéneas. Respecto a la distribución del déficit, el problema apareció con la crisis económica, ya que el efecto de la misma sobre los ingresos de las CC.AA. y los límites obligatorios al déficit establecidos por la Unión Europea hicieron de los recursos vía deuda un bien escaso. El problema es que la asignación del objetivo de déficit anual para cada CC.AA. no ha seguido un patrón. Lo mismo se ha asignado en proporción al PIB, que se han creado grupos diferenciados, que simplemente se ha repartido no ya discrecionalmente sino arbitrariamente, como ocurrió en 2013, lo que ha dado lugar a graves problemas de desequilibrio horizontal. Como consecuencia de las restricciones de liquidez que han sufrido las CC.AA., el Estado acudió a medidas extraordinarias de liquidez como Fondo de Liquidez Autonómica y el Mecanismo de Financiación de Pago a Proveedores. El problema es que su distribución se fundamenta en la más pura discrecionalidad. Respecto a los convenios de inversión conjunta, se trata de partidas que se dotan y reparten en base a negociaciones bilaterales y opacas, y donde el poder de negociación de cada C.A. y sobre todo la potestad discrecional del Estado se erigen en criterios fundamentales de su distribución. En efecto, Hierro, Atienza y Gómez-Álvarez (2014) han demostrado que variables políticas como la coincidencia ideológica entre gobierno central-autonómico o el apoyo electoral recibido por el gobierno central en cada C.A. son variables determinantes que influyen en el reparto, y también que el reparto penaliza a las forales y favorece a las CC.AA. con más renta. Classification-JEL: R1 Keywords: Financiación autonómica, Federalismo fiscal, Transferencias intergubernamentales, Impuestos Subcentrales, Régimen Común, Régimen Foral, Health regional financing, Fiscal federalism, Intergovernmental Transfers, Subcentral Taxes, Common Regime, Statutory Regime Pages: 21-72 Volume: 1 Year: 2016 File-URL: http://www.revistaestudiosregionales.com/documentos/articulos/pdf-articulo-2484.pdf File-Format: Application/pdf Handle: RePEc:rer:articu:v:1:y:2016:p:21-72